我国城市土地经营理念的产生源于城市土地使用制度的改革，在市场经济的发展过程中，这种理念不断得以增强。在改革开放之前的传统计划经济体制下，生产资料公有制、经济发展和组织都是在严密计划经济体制下实现的，很重要的一点是在生产和销售过程中由于国家实行对企业和事业单位统收统支政策，因此不存在投入要素和产品市场。因此，在传统的计划经济时期，我国城市土地配置是典型的计划型配置，即以投资定项目，以项目定土地。在计划经济下决定建设用地供给是近乎无限的，其唯一成本就是在征地中的补偿费，在这种模式下，城市土地利用也必然是粗放型模式。这时的城市土地还没有进入经营阶段。

1 城市土地经营的探索阶段：1979年—1987年

自1979年改革开放以来，土地资源逐渐成为市场配置对象之一，从最早对外国企业收取土地使用费起，中国在城市土地市场化经营上迈出了第一步。1979年第五届全国人民代表大会通过了《中华人民共和国中外合资企业经营法》，在《中外合资企业经营法》中就明确规定：“中国合营者投资可以包括合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳场地使用费”。而且在随后的《国务院关于中外合营企业建设用地的暂行规定》中提出了不论新征用土地，还是利用原有企业场地都应收取场地使用费。1982年，深圳经济特区在国内首先开始按年度向不同等级的土地使用者收取不同标准的土地使用费。1984年，辽宁抚顺市首先向当地的中央企业征收土地使用费。随后，广州、上海等城市先后开始征收土地使用费。到1988年初，全国己有100多个城市开始征收城市土地使用费。

2 城市土地经营的以点带面阶段：1987—1990年

1987年下半年，深圳特区在全国率先进行土地使用权出让的试点。1987年9月9日，深圳市政府首次以协议方式出让土地使用权，1987年11月25日，深圳市首次以公开招标方式出让土地使用权，1987年12月1日，深圳市首次进行了土地使用权拍卖。1988年以后，广州、海口、福州、厦门、上海等城市相继进行这方面的试点。1988年4月12日第七届人大第一次会议删去了宪法第十条第四款中不得出租土地的规定，修改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1990年5月19日，国务院颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，为城市土地经营和土地市场发育提供了法律条件。

3 城市土地经营的全面铺开阶段：1990—1998年

1992年，我国确定了经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制，与此相适应，开展了城市土地产权制度创新，促进了城市土地市场发展与城市土地经营规模和范围的扩展，实行土地出让的有偿用地方式不断扩展。但是由于城市国有土地出让形式的单一性和固有的缺憾，使低价出让土地现象大量存在，而且更重要的是城市土地出让形式无法推动城市存量土地市场，无法约束占用大量用地的单位私下交易土地的大量发生，使国有土地收益大量流失，同时在企业之间由于用地方式不同而造成不公平竞争，城市土地年租制应运而生，并且得到了大范围的应用，同时还出现了作价入股的形式。新《土地管理法实施条例》明确规定了城市国有土地有偿使用方式，到目前为止城市土地市场配置形成了出让制、租赁制、作价出资（入股）等形式。而且到1999年，全国已经累积出让土地30万公顷，收取土地出让金4000亿元，在全国1000个县开展了土地租赁试点，自1993年以来，采用土地作价出资方式处置企业土地资产达到178亿元，面积达到1.3亿平万米，城市国有企业改制中划拨用地处置己经形成了以出让、租赁、国家作价出资（入股）、国家授权经营和保留划拨等五种形式。

4 城市土地经营的发展及创新阶段：1998年—至今

由于受传统的城市土地使用制度的惯性作用及城市土地使用制度改革尚处于初步阶段，在体制转轨过程中又引发了诸多新的问题，如多头供地使城市土地市场失控，闲置和存量土地量大而且难以盘活，国有土地资产流失造成政府应得土地收益减少等。鉴于此种情况，我国又进行了城市土地经营模式的创新一一城市土地收购储备制度的建立。1996年，上海成立了中国第一家土地收购储备机构一一上海市土地发展中心，此后，杭州、南通等城市也相继建立了城市土地收购储备机构，并出台了有关城市土地收购储备的地方性法规。而实践也证明，城市土地收购储备制度的建立在一定程度上解决了土地无偿使用制度下产生的诸多历史遗留问题，促进了政府培育和规范土地市场，促进存量土地的入市，盘活了一定的企业存量土地资产。土地收购储备制度的实施，促使各地注意从收购、储备、市地整理、招标拍卖和有形市场建设这一整体来考虑，从而有力地推动了土地市场体系建设，同时也带动了闲置土地消化利用、土地交易规则的建立、建设用地信息发布等各项制度的实施。

“九五”期间，国土资源部针对各地出让国有土地使用权采用招标拍卖方式比例很小，经营性房地产开发用地的出让仍主要以协议方式进行的情况，迅速出台了《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》（国土资发[1999]30号文）。《通知》要求各级土地行政主管部门要从完善土地市场、建立社会主义市场经济和反腐倡廉的高度充分认识推行招标拍卖出让土地使用权的重大意义。凡有闲置土地可以利用的，一律不得新增建设用地；商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的必须招标拍卖出让国有土地使用权。广东、江苏、浙江、重庆等省、市也都颁布了地方规章。广东省还规定，经营性用地都要采取招标拍卖的方式提供，并作为一条政治纪律来执行。广州、福州、深圳、汕头、宁波、义乌着力培育土地市场，在这些城市土地招标拍卖己经实现了规范化、制度化和定期化，土地一级市场供地己不存在划拨方式，商业、房地产用地全部实行招标拍卖。